人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是人民当家作主、参与国家事务管理的重要保障。宪法规定人民代表大会具有立法权、重大事项决定权、任免权和监督权，其中监督权有着至关重要的作用。人大监督权的运作状态，与公权力的规范使用、公民权力保障等方面密切相关。所以，如何充分发挥地方人大监督职能，强化监督实效，是地方人大监督工作开展面临的重要议题。
一、地方人大对一府两院监督的重要性
（一）法律依据
人民代表大会是国家权力机关，依法开展监督、促进公正司法是地方人大的重要职能之一，也是人民当家作主的重要政治权力。《中华人民共和国宪法》第3条第3款规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”《人民检察院组织法》《人民法院组织法》也明确规定，各级人民检察院、人民法院要向本级人大及其常委会负责并报告工作。另外，《监督法》第5条规定：“各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法。”这都是人大监督权的行使依据。
（二）理论依据
从权力制衡理论的角度出发，人大对一府两院的监督有其必要性。在社会发展历史进程中，公权力的行使往往以委托代理的方式运行。在我国，人民代表大会制度本质上是代议制，即人民选举代表将权力赋予各级人大，人大再将权力委托给各个部门，各个部门受人大委托在人大制定的法律框架下行使职权，其中各级人民政府、各级人民检察院、各级人民法院都是通过人大授权的形式行使各项权力。人民对于权力（利）的让渡和委托，使得一府两院手握有权力，而在这组权利和权力的关系中，权力处于更为强势的地位。为避免权力对权利的侵犯,实现全社会的公平正义，人民就有权以“权利”对“权力”实施监督和抗衡，使权力在合理的体制与框架中运行。实践中，就是由各级人大对其进行监督，代全国人民发声、行使各项政治权力，对人民负责，受人民监督。
（三）现实需要
孟德斯鸠指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的经验。”“有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止。”一府两院的权力由人民赋予，行使的目的是为公众谋取利益，但在运行中，部分的权力行使者受到主客观多方面因素的影响，易出现以权谋私、超越权限等腐败现象，严重侵害公共利益。而防止权力滥用、防止腐败就是监督存在的重要理由之一。宪法赋予公民广泛的监督权，主要体现为举报、检举、信访等方面，但实质为反映问题，而非处理问题的权力。人大监督作为以权力制约权力的重要模式，可以将人民的意志与愿望转化为国家意志，支持人民民主监督权的行使，开启有效纠错机制、填补政府监管，是公权力健康运行的重要保障和客观需求。
二、地方人大对一府两院监督的现状与反思
人大监督权由督促和处置两部分构成，具体包括知情权，检查权，审议权和处置权。根据宪法和法律规定，人大对一府两院的监督分为两大类，即法律监督和工作监督。法律监督是对一府两院履行宪法、法律进行的监督，包括立法监督、执法监督和司法监督；工作监督是对一府两院的工作是否符合党的方针政策和国家法律法规、是否贯彻执行人大决议决定、是否正确行使职权等方面的监督。
（一）地方人大对政府行政权的监督
地方人大对于同级人民政府的行政权监督包括人事监督、规范性文件监督、财政监督等方面。“在行政权力扩张的背景下，地方人大发挥对行政权力的监督功能具有很多难点。这来自于对行政权力加以控制的双重目的：一方面是防止权力的行使者滥用权力，从而保障公民的合法权益不受侵犯；另一方面则是推进行政权能有效运作，使行政活动发挥效能并能尽力为民服务之职责。”
一是立法监督职能交叉。立法监督的目的在于保障社会主义法制的统一性，地方人大对于政府行政立法的监督就是其中重要组成部分。实践中，对地方人大与政府立法权的划分不够明晰、范围界限较为混乱，极易引发地方政府立法权与地方人大立法权相互侵袭的现象。如地方性法规和政府规章在立法主体、立法程序和法律效力上虽然存在区别，但在调整对象、内容和事项等方面又有相同或者交叉的地方。这就使得地方人大的立法监督缺乏有效化。
二是人事监督形式化严重。地方人大的人事任免权与人事监督权紧密相连，是权力机关地位与权威的重要体现。但在实践中，存在其与党管干部原则的交叉，使得各级地方人大的人事任免权一直未得到较好行使，这大抵上是因为在党管干部的认知和操作上出现了偏差。党管干部是坚持党的领导的重要内容，但对于管什么、如何管等方面并没有达成统一、清晰的认识，这使得地方人大和地方党委在干部管理、人事监督方面都不同程度地出现了“不懂管”“不敢管”“不会管”等问题，地方人大及其常委会的人事任免权成为一种形式和过场，形式化严重。
三是财政监督实质性缺乏。宪法和地方组织法对地方人大审查、批准、决定变更地方政府预算、执行等权力进行明确规定。但在实践中，人大在政府预算拨款方面并没有真正有效的发言权，财政监督粗糙使得监管漏洞百出。现行法律对于财政预算的内容没有明确规定，政府提交的预算报告粗略不细、透明度低，引发“外行看不懂，内行说不清”的问题，更谈不上审查、评议等监督工作。另外，对于不能通过的预结算案，政府是否应承担相应的法律责任，应承担什么法律责任，也没有具体规定，这使得人大的财政监督缺乏实质性和有效性。
（二）地方人大对司法机关的监督
根据宪法规定，人大与司法机关是监督与被监督的关系，但对于如何监督，监督的范围、方式、程序等问题都没有明确规定，实践中也出现人大对司法机关监督不力和人大干涉司法权运行的嫌疑。
一是重形式轻实质。当前地方人大对司法机关的监督多流于形式，原因有两方面：1、监督的方式较为单一。根据规定，地方人大的监督方式包括听取和审议“两院”工作报告和专项工作报告、法律法规实施情况的检查、询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定等，但实践中地方人大的监督主要是“一听一看”，对其他监督方式和手段使用较少。 2、监督力度不大。在目前运用较为频繁的“一听一审”监督方式中，听取和评议报告的程度多停留在了解、评价、批评和建议层面，而对于代表或委员提不提意见，提出的意见相关部门是否接受、改进，报告审议未通过是否应当承担相应的法律责任等都没有规定，使得人大的监督显得无所适从，司法监督的权威性大打折扣。
二是重实体轻程序。根据规定，地方人大的司法监督包括实体监督和程序监督两个方面，但实践中地方人大的司法监督多集中在案件办理实体结果上的监督，而忽视了对于整个程序公正性、合理性及合法性的审查与监督。究其原因，主要有两个方面：1、受我国既有传统思想与行为习惯的影响。2、人大监督与司法独立性是一对矛盾关系，地方人大在进行司法监督的同时，又不能越权干涉司法，这客观上减小了地方人大的司法监督力度。3、司法工作具有较强的专业性、技术性，这加大了人大司法监督的难度，监督不当则会出现外行领导内行，甚至造成冤假错案的现象，后果严重。
三是个案监督合法性方面。个案监督是指由地方各级人大及其常委会对人民法院、人民检察院的具体案件，尤其是可能违法、社会影响力大的案件进行的监督。对此，理论界存在较大的分歧：肯定说认为，人大的司法监督是全面、具体的，对于群众反应强烈、社会影响力大、有违法可能性的案件，地方人大有义务加强监督以保障司法的公正性。否定者认为，人大司法监督是整体、抽象、一般性的监督，即透过一个时期的一批案件所暴露出的问题，进行整体性的调查、权衡和调整。对于具体个案则应尽可能避免直接听取汇报、提出意见，而应该进行事后监督，否则将会侵袭独立的司法权。折中说则认为，地方人大的个案监督是民众对某些司法裁判不满而向人大寻求支持的客观需要，有其存在的合理性。但如果人大的个案监督涉及到对正在审理的案件提出建议，或者对已经审理完毕的案件组织调查并提出改正意见的，极有可能妨碍法院的独立审判、损害司法权威。
三、人大对一府两院监督的完善措施
人大监督制度的设计目的在于对公权力运行进行设限、纠错，并适时调整方向，以把握最终控制权，保障人民和国家利益实现。而如何规范监督权行使、创新监督方式，切实增强监督实效，是人大监督工作的重要内容。
（一）明晰界限，完善人大监督行使依据
地方人大对一府两院的监督权是人民赋予的，宪法和法律对该项权力的归属、监督方式进行了规定，但在实践中存在与党政相关权力交叉的现象，这导致人大监督权在行使中束手束脚，达不到制度设计的目的和效果。所以，强化人大对一府两院监督的前提就是明确权力界限，让其有法可依。1、与政府立法权。理论上讲，我国法律对于行政立法权已经做了规定，如《立法法》第64条、73条，分别对地方性法规、地方政府规章的相关内容进行规定，但由于实践操作的复杂性，地方性法规和地方政府规章在调整对象、内容及事项方面存在诸多交叉和相同之处。对此，应当尽快制定相关实施细则，对二者权限、内容划分做到精细化、明确化。2、与党管干部。在人事监督方面，要正确认识党管干部与人大监督是相互补充、而非替代的关系。党管干部是一种间接性的监督，而非直接的选拔任用干部，具体而言：（1）党委通过法定程序向人大及其常委会推荐干部候选人的，最终的任用决定权来自人大及其常委会的选举表决；（2）党委组织部门利用干部考察机制对候选人进行考察监督，增强干部选拔的科学性。
（二）强化自身，提高人大监督的主动性
地方人大与一府两院在职能上存在区别，尤其是两院工作更具有专业性和技术性，不仅需要扎实的法律专业知识，还需要一定的执法办案经验和技巧。为更好发挥人大监督实效，需要地方人大加强自身建设，加大业务培训力度，合理配备职能团队，提高工作人员工作能力与专业素质，避免出现“外行领导内行”的尴尬局面。当前，一府两院竞相邀请人大监督、积极推进代表联络工作，取得一定的社会效果，但这种邀请监督的形式在一定程度上弱化了人大监督的主动性和实效性。如果监督对象总是准备好联络主题、选取好工作亮点，再来邀请人大代表进行监督，那么问题就不容易被发现，监督的效果也就达不到。加之自己是被请来的“客”，人大代表多少会碍于面子，在发言、评价时留有余地，不能真正发挥监督工作的效能。因此，要努力改变当前普遍存在的“邀请监督”形式，积极主动作为，创新人大监督方式和途径，不断强化工作实效。
（三）创新机制，强化人大监督的实质性
针对我国的人大监督存在的监督方式单一、监督力度不足等问题，应该从以下几个方面改进：1、推进监督方式的多元化。如在“一听一看”监督形式的基础上，完善监督跟踪机制，对工作报告中涉及的重点项目、重大民生问题进行对比分析，对法律的贯彻实施开展持续性监督。2、增强监督手段的有效性。监督的目的是发现问题、纠错改正，保障国家和人民的利益，对人大监督的“制裁措施”予以明确，如地方人大对答复质询不满意时可以提出要求，工作报告不被通过的机关负责人应当承担相应的法律后果等，这样能够改变当前人大监督走过场的现象，维护人大监督的权威性和有效性。3、加强监督工作的公开化。如前文所说，一府两院工作的专业性以及司法权的独立性，要求人大监督应从实体监督转变为程序性监督，对人大监督的依据、过程、结果的公开，将权力曝光在阳光下，能够有效减少并杜绝权力的滥用与越位。在进行个案监督时，坚持集体监督、事后监督的原则，支持和尊重司法权的独立性，做到不越位不干预。同时，要促进个案监督与类案监督相结合，积极推动司法变革。此外，还要积极加强人大监督与其他监督部门的沟通与协调，优势互补，形成监督合力，不断增强监督效果。
地方人大对一府两院的监督是以权力制约权力的重要模式，是社会政治文明发展的重要成果。正确行使人大监督权，应当充分考虑宪法和法律赋予一府两院的职权，从理论和实践的双重层面积极探索创新人大监督方式，做到“尽职不越位，决定不指挥，监督不代替”，真正实现制度设计目的和效果。
